Экспертное заключение Комитета гражданских инициатив (КГИ)
на проект Федерального закона «О добровольчестве
(волонтерстве)»

Разработанный в Совете Федерации ФС РФ проект Федерального закона «О
добровольчестве (волонтерстве)» (далее – Законопроект) задуман как
нормативно-правовая основа для добровольческой деятельности и, по замыслу
авторов, призван содействовать развитию волонтерского движения в России и
способствовать государственной поддержке добровольчества/волонтерства
(далее по тексту эксперты используют эти термины как равнозначные). Однако
анализ законопроекта показывает, что его принятие будет иметь обратный
эффект: новый закон повлечет за собой серьезные негативные последствия как
для сферы деятельности волонтеров, так и для общества в целом, создаст целый
ряд правовых коллизий и окажется либо вообще не работающим, либо грубо
ограничивающим конституционные права граждан.

Обоснование необходимости в Законопроекте созданием нормативно-правовой
базы в сфере волонтерской деятельности не выдерживает критики. Волонтеры и
организации, координирующие их деятельность, действительно сталкиваются с
трудностями в связи с несовершенством нормативно-правовой базы, но сами
волонтерские организации не видят необходимости в специальном законе о
волонтерстве. Запроса на данный закон снизу просто нет, поскольку правовые
основы для добровольческой деятельности уже содержатся в действующем
законодательстве РФ, а также в международных правовых документах.

Общие правовые основы деятельности добровольцев обеспечены следующими
основными документами:

• Всеобщая Декларация Прав Человека (1948 г.);

• Международная Конвенция о Правах Ребенка (1989 г.);

• Всеобщая Декларация добровольчества, принятая на XVI Всемирной
конференции Международной ассоциации Добровольческих усилий
(Амстердам, январь, 2001 г.);

• Конституция РФ (1993 г., ч. 4 и 5, ст. 13, ч. 2, ст. 19, ст. 30);

• Гражданский Кодекс РФ (ст. 117).

Статус добровольцев в различных сферах деятельности определяется
следующими законодательными актами:

• Федеральный закон от 11 августа 1995 г. N 135-ФЗ "О
благотворительной деятельности и благотворительных организациях"
(статья 5 – определение понятия «доброволец» в контексте
благотворительной деятельности; статья 2 - виды такой
деятельности; статья 7.1 – договоры между добровольцем и
благополучателем, благотворительной организацией, компенсация
расходов добровольца);

• Федеральный закон от 12 апреля 2010 г. N 61-ФЗ "Об обращении
лекарственных средств" (статьи 38, 43 – участие добровольцев в
клинических испытаниях лекарственных средств);

• Закон РФ от 9 июня 1993 г. N 5142-I "О донорстве крови и ее
компонентов";

• Федеральный закон от 6 мая 2011 г. N 100-ФЗ "О добровольной пожарной
охране".

Законодательные акты, регулирующие отдельные вопросы деятельности
добровольцев:

• Гражданский кодекс РФ (статья 582 «Пожертвование», с учетом Письма
Минфина РФ от 29 декабря 2009 г. N 03-03-06/4/112);

• Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных
объединениях";

• Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих
организациях" (статья 31.1 – обучение и подготовка добровольцев
государством как одна из форм поддержки социально ориентированных
НКО);

• Федеральный закон от 24 июля 2009 г. N 212-ФЗ "О страховых взносах в
Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования
Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского
страхования и территориальные фонды обязательного медицинского
страхования" (статья 7 – освобождение компенсаций добровольцам со
страховых взносов);

• Налоговый кодекс РФ (пункты 3, 4 статьи 217 – освобождение
компенсаций добровольцам и выплат донорам от НДФЛ).

Отдельным федеральным законом от 1 декабря 2007 г. N 310-ФЗ "Об организации
и о проведении ХХII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр
2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"
определен статус волонтеров, участвующих в проведении Олимпийских игр 2014
года в г. Сочи. Статья 5 регулирует привлечение волонтеров, статья 12.1 –
деятельность иностранных граждан в качестве волонтеров.

Таким образом, в настоящее время законодательно урегулированы следующие
аспекты деятельности добровольцев:

Общее определение: добровольцы - физические лица, осуществляющие
благотворительную деятельность в форме безвозмездного выполнения
работ, оказания услуг (статья 5 ФЗ «О благотворительной деятельности и
благотворительных организациях»). Благотворительная деятельность
определяется в статье 1 того же ФЗ, а цели благотворительной
деятельности – в статье 2.

Правовая основа деятельности добровольцев: договор (статья 7.1 ФЗ «О
благотворительной деятельности»). Его заключение допустимо, но не
является обязательным, возможно его заключение в устной или простой
письменной форме. Стороны договора: доброволец и благополучатель
(адресат помощи добровольцев), доброволец и благотворительная
организация. Предмет договора – безвозмездное выполнение
добровольцем работ, оказание услуг благополучателю или
благотворительной организации в рамках ее деятельности, компенсация
расходов, в частности, на проезд, питание, жилье, СИЗ, страхование.

Организационно-правовая форма деятельности добровольцев –
благотворительная организация.

Деятельность волонтеров в зоне ЧС регулируется Федеральным законом от 6 мая
2011 г. N 100-ФЗ "О добровольной пожарной охране".

Основы государственной политики в отношении добровольчества
сформулированы в «Концепции развития благотворительной деятельности и
добровольчества» от 30.07.2009

Таким образом, какой-либо необходимости в обозначении специального статуса
добровольца (волонтера), специального описания организационно-правовых
форм деятельности добровольцев, специальной правовой основы деятельности
добровольца - не существует. Волонтер, являясь гражданином Российской
Федерации, равно как и любого другого государства, имеет те же права и несет на
себе ту же ответственность перед законом, как и любой другой гражданин.

Специальный закон о добровольчестве (волонтерстве) будет либо противоречить
имеющейся нормативно-правовой базе, либо повторять уже принятые нормы из
других законов и подзаконных актов, что делает его принятие бессмысленным.

По мнению волонтерского сообщества, имеющаяся нормативно-правовая база
для добровольческой деятельности работает в целом эффективно, а ее
совершенствование необходимо осуществлять через принятие поправок к
существующим федеральным законам.

В частности, в настоящее время не в полной мере урегулированными остаются
следующие вопросы:

• не все некоммерческие организации вправе привлекать добровольцев к
своей деятельности, ибо не все занимаются благотворительной
деятельностью, и соответственно, только благотворительные организации
имеют право заключать договоры с добровольцем. Решением этого
вопроса может быть внесение соответствующих изменений в ФЗ «О
некоммерческих организациях», предусматривающих возможность для всех
некоммерческих организаций привлекать добровольцев для
некоммерческой деятельности;

• проблема начисления НДФЛ на выплаты некоммерческими организациями
компенсаций добровольцам их транспортных расходов, расходов на
питание, проживание, спецодежду, инструмент, необходимых для
осуществления добровольческой деятельности. Эта проблема может быть
решена внесением поправок в Налоговый Кодекс РФ, однозначно
устанавливающих, что при безвозмездном оказании услуг волонтеры не
получают материальную выгоду, которая подлежит обложению НДФЛ;

• особый порядок страхования рисков волонтеров от несчастных случаев в
процессе добровольческой деятельности (например, при стихийных
бедствиях).

• особый порядок допуска добровольцев к сферам помощи, требующим
специальной подготовки (например, в зоне ЧС).
Как мы видим, остающиеся неурегулированными вопросы, связанные с
добровольческой деятельностью, могут быть легко решены путем внесения
изменений в существующее законодательство (прежде всего, в Налоговый Кодекс
РФ «О некоммерческих организациях» и др.). Принятие же специального закона
не является ни необходимым, ни достаточным для совершенствования
нормативно-правовой базы в сфере добровольческой деятельности.

Волонтерство в России стремительно развивается без какого-либо
вмешательства со стороны государства. Действуют многочисленные курсы по
обучению волонтеров, школы НКО, на добровольных началах работают сотни
тысяч людей. Согласно опубликованному в декабре 2012 года благотворительным
фондом Charities Aid Foundation рейтингу, Россия занимает восьмое место в мире
по числу волонтеров. По расчетам фонда, в 2011 году добровольчеством
занимались 21 млн россиян. Причем волонтерская активность граждан растет из
года в год.

Как повлияет на эти процессы принятие рассматриваемого Законопроекта?

Во-первых, доброволец - лицо, осуществляющее какую-либо деятельность
добровольно, то есть «по доброй воле». Он сам принимает решение – что и как
ему делать. Если его деятельность начинает регламентировать государство,
например, налагать на него особые обязанности только на основании того, что он
доброволец, действие закона будет создавать не стимулы, а препятствия для
добровольческой деятельности.

Во-вторых, государственное регулирование добровольческой деятельности
чревато бюрократизацией, обусловленной усложнением отчетности и
необходимостью координации между собой органов государственной власти,
которые в данный момент взаимодействуют с волонтерами в рамках своей
компетенции: ГОСКОМСПОРТ, РОСМОЛОДЕЖЬ, МЧС и т.д.

Регистрация волонтеров и введение личных книжек волонтера представляет
собой не что иное, как еще один элемент бюрократизации добровольческой
деятельности. Если волонтерские книжки вводятся для увеличения трудового
стажа (хотя необходимо заметить, что законопроект не предусматривает внесение
изменений в Трудовой Кодекс) и увеличения размера будущей пенсии,
необходимо отдавать себе отчет в том, что это повлечет за собой массовое
появление так называемых «бумажных волонтеров» с обилием фиктивных
записей в личных книжках. Добросовестные же волонтеры будут держаться
подальше от регистрации.

Если же волонтерские книжки вводятся с целью создания преимущества для
волонтера при трудоустройстве, то фактически эта мера лишена смысла,
поскольку работодатель вправе самостоятельно принимать решение о том, кого
принимать на работу, принимать или не принимать во внимание волонтерскую
активность, которая может быть описана в резюме и подтверждена грамотами,
рекомендательными письмами, отзывами. В случае необходимости работодатель
всегда может уточнить информацию о волонтерском опыте кандидата,
связавшись с НКО или волонтерской организацией.

Введение пусть и добровольной, но регистрации волонтеров в действительности
может обернуться де-факто обязательной регистрацией для допуска волонтеров к
определенным видам деятельности. Отсутствие волонтерской книжки может и, с
высокой долей вероятности, будет восприниматься как отсутствие
документального подтверждения «официального статуса волонтера», в то время
как сама волонтерская деятельность, по своей сути, не требует никакого
официального статуса. Фактически введение регистрации и личной книжки
волонтера может стать механизмом ограничения свободы волонтерской
деятельности и фактором, препятствующим развитию добровольчества.

В-третьих, выполнение любого закона обеспечивается возможностью применения
мер государственного принуждения. Следовательно, в законе должны быть
прописаны меры наказания за его несоблюдение - административные или
уголовные. Если таковых предусмотрено не будет, закон не будет работать. Если
же ответственность за несоблюдение закона будет предусмотрена, она станет, с
одной стороны, серьезным демотиватором для добровольческой деятельности, а
с другой – инструментом для подавления общественно полезной волонтерской
активности, например, со стороны коррумпированных должностных лиц.
Законопроектом предусмотрены и другие меры, существенно ограничивающие
свободу добровольческой деятельности.

Например, Законопроект предусматривает обязанность волонтера не разглашать
информацию, к которой волонтер получает доступ в ходе своей добровольной
деятельности. Эта норма сделает невозможной волонтерскую деятельность в
таких сферах, как гражданские расследования, поисковые работы, гражданский
контроль, сохранение экологической безопасности, культурного наследия и
многих других, а также нанесет ущерб волонтерскому движению в целом,
дискредитировав идею доверия и солидарности - основу добровольчества. Более
того, сам факт включения в Законопроект нормы, ограничивающей свободу
распространения информации, свидетельствует либо о глубоком непонимании
авторами самой сути добровольчества как социального явления, основанного на
принципах открытости и доброй воли, либо о сознательном намерении
освободить деятельность (или бездействие) властей от гражданского контроля
путем запрета на распространение социально значимой информации.

Отдельно стоит отметить пункт 2 статьи 3 законопроекта, в котором говорится о
том, что добровольческая (волонтерская) деятельность не может быть
направлена на поддержку определенных политических партий, других
общественных объединений и ассоциаций, а также на продвижение товаров,
работ, услуг. Этот пункт прямо нарушает Конституцию РФ, гарантирующую
свободу воли и право поддерживать любые организации, не запрещенные
законом.

Совершенно неясно, что понимается в этом пункте под формулировкой
«добровольческая (волонтерская) деятельность не может быть направлена на
поддержку (…) других общественных объединений и ассоциаций». Именно
общественные объединения едва ли не чаще всего привлекают к своей
деятельности волонтеров, а в такой формулировке законопроект исключает
общественные организации из числа получателей добровольческой
(волонтерской) помощи, что противоречит и Конституции, и просто здравому
смыслу.

Кроме того, в соответствии с этим пунктом Законопроекта, если коммерческая
организация объединяет своих сотрудников для волонтерской акции, то они не
имеют права каким-либо образом показывать свою принадлежность к данной
компании, так как это может рассматриваться как продвижение ее товаров или
услуг.

Это касается и тех случаев, когда компания бесплатно оказывает свои услуги для
НКО. Например, компания бесплатно сделала для благотворительного фонда
сайт, и по данному пункту, она не будет иметь право поставить на этом сайте свой
копирайт. По этой логике, любая компания, предоставившая свою продукцию для
волонтеров и пострадавших, должна убрать с этой продукции свою торговую
марку, то есть действовать строго анонимно. Очевидно, что такие меры отнюдь не
стимулируют коммерческие компании к участию в добровольческих и
благотворительных проектах.

Одной из задач рассматриваемого Законопроекта могло бы стать создание четкой
понятийной базы. Однако многие понятия и определения в Законопроекте
противоречат друг другу, Конституции РФ, Международной конвенции о правах
человека, а также духу добровольчества.

Например, пункт 2 Статьи 1 Законопроекта выводит из-под действия закона
«отдельные добровольческие (волонтерские) акции, осуществляемые на основе
семейных, дружеских или добрососедских отношений». При этом сами понятия
«дружеских или добрососедских отношений», в законопроекте не определены,
что делает невозможным четкое отнесение той или иной благотворительной
акции к категории, не регулируемой законом.

Неясность и размытость в терминологическом аппарате создает предпосылки для
произвольного толкования норм и коррупционных действий.

Противоречие Законопроекта духу и сути волонтерства лучше всего
иллюстрируется пунктом 1 статьи 8, в котором перечисляются организаторы
добровольческой деятельности. На первом месте в списке организаторов стоят
органы государственной власти, на втором - органы местного самоуправления, на
третьем - государственные и муниципальные учреждения, на четвертом –
загадочные «организационные комитеты» и лишь на последнем, пятом месте –
«другие организации, привлекающие для реализации своих функций
добровольцев». А о том, что организатором волонтерской деятельности могут
быть сами граждане, даже речи не идет.

Таким образом, базовую идею Законопроекта можно сформулировать следующим
образом: «добровольцы – это помощники государственной власти, а волонтерские
организации – поставщики бесплатных кадров для решения государственных
задач».

Вместо системы поддержки горизонтальной партнерской сети добровольцев
Законопроект предполагает создание инструментов вертикального
административного контроля над волонтерским движением в виде
уполномоченной бюрократической структуры. В этом заключается базовое
концептуальное противоречие Законопроекта с предметом, который он должен
регулировать.

Таким образом, анализ норм проекта закона «О добровольчестве (волонтерстве)»
позволяет прийти к следующим выводам:

1. Нормы Законопроекта создают препятствия для развития волонтерства и
будут способствовать снижению активности волонтерского движения в
России.

2. Проект закона не улучшает нормативно-правовую базу для
добровольческой деятельности. Ее улучшение целесообразно
осуществлять путем внесения поправок в действующее законодательство
РФ.

3. Некоторые нормы Законопроекта дублируют ранее принятые законы РФ
или противоречат им, в частности Конституции РФ.

4. Законопроект создает инструменты контроля и подавления волонтерской
деятельности со стороны государственных органов.

5. Принятие закона будет способствовать росту коррупции.

6. Принятие закона приведет к снижению частных инвестиций в социальную
сферу, что нанесет ущерб экономике в целом.

В конечном итоге принятие закона на такой концептуальной основе, пусть даже с
отдельными «косметическими» изменениями, может негативно повлиять на
качество жизни граждан России.

Во всем мире, в том числе и в России, успешно работают самые разные
волонтерские организации. Они способны увидеть проблему, поставить задачу,
распределить работу в соответствии с желаниями и возможностями
добровольцев, провести необходимое обучение, предоставить оборудование и
полную информацию о проблеме, контролировать процесс, обеспечить
эффективное взаимодействие волонтеров между собой и с органами власти, их
безопасность, а также оптимально мотивировать и поощрять активность в
общественно-важной деятельности.

Предполагаемое авторами законопроекта введение уполномоченного
федерального органа исполнительной власти, к полномочиям которого
предлагается отнести, в числе других, регистрацию добровольцев (волонтеров),
ведение реестра добровольческих (волонтерских) вакансий, публикацию
информации о добровольцах, означает, что государство берет на себя не
свойственные ему функции – управлять добровольческими инициативами. Вместо
передачи избыточных государственных функций институтам гражданского
общества, о чем неоднократно говорилось в посланиях Президента Российской
Федерации, принятие данных норм приведет к прямо противоположному
эффекту – огосударствлению добровольчества.

Эксперты Комитета гражданских инициатив и некоммерческих организаций –
участников круглого стола считают, что Совет Федерации ФС РФ должен
воздержаться от внесения Законопроекта «О добровольчестве (волонтерстве)» в
Государственную Думу ФС РФ и снять Законопроект с рассмотрения.

Алешковский Дмитрий – руководитель благотворительного проекта
«Нужнапомощь.ру»

Альшанская Елена – директор благотворительного фонда «Волонтеры в
помощь детям»

Бодренкова Галина – президент Российского центр развития
добровольчества (МДМ), представитель в России Международной
Ассоциации добровольческих усилий (IAVE)

Гонтмахер Евгений – член Комитета гражданских инициатив, руководитель
Центра социальной политики Института экономики РАН, доктор
экономических наук, эксперт в сфере государственной социальной политики

Ермолин Анатолий – член Комитета гражданских инициатив, директор
проекта «Гражданская взаимопомощь», кандидат педагогических наук,
доцент, лауреат Премии Президента РФ в области образования

Максимов Андрей – советник Фонда Кудрина по поддержке гражданских
инициатив, кандидат юридических наук

Милославская Дарья – председатель Совета некоммерческого партнерства
«Юристы за гражданское общество», член Комиссии по развитию
благотворительности и волонтерства Общественной палаты РФ

Новоселов Виталий – советник Фонда Кудрина по поддержке гражданских
инициатив

Петров Андрей – Комитет гражданских инициатив, заместитель директора
проекта «Гражданская взаимопомощь»

Плескачевский Виктор – член Комитета гражданских инициатив

Попова Алена – координатор Общероссийского волонтерского движения
«Гражданский корпус»

Прутченков Александр – доктор педагогических наук, профессор кафедры
экономики Московского Института Открытого Образования

Пучкова Анна – президент Благотворительного фонда помощи 
социальнонезащищенным гражданам «Мозаика Счастья»

Сиднев Виктор – председатель Московского областного отделения Комитета 
гражданских инициатив

Тополева-Солдунова Елена – директор Агентства социальной информации,
член Комиссии Общественной палаты РФ по развитию благотворительности
и волонтерства

Хромов Владимир – директор Ассоциации некоммерческих организаций
«Союз волонтерских организаций и движений», кандидат экономических
наук.